Известный политический аналитик и консультант херсонского происхождения Александр Булавин (на фото внизу) опубликовал Концепцию федеративной реформы в Украины. По его словам - эта Концепция стала результатом многочисленных общественных обсуждений, в том числе и в Херсоне предложенной общественным движением "Украинский выбор" идеи федерализации страны. Но, по словам А.Булавина, данная Концепция не пришлась по вкусу лидеру "Украинского Выбора" Виктору Медведчуку. Тем не менее, ее текст опубликован для дальнейшего обсуждения. Хотя мы и считаем идею федеративной реформы мертворожденным дитем российских спецслужб, но документ написан и стоит его прочитать тем, кто в теме, потому как дальше очень много текста.Концепция
федеративной реформы в Украине
федеративной реформы в Украине
(Подготовлена авторской группой экспертов: А. Булавин, кандидат наук, директор Европейского института политической культуры, В. Шевченко, доктор наук, директор Института международной интеграции и другими)
Эта концепция является политико – правовым документом стратегического характера, описывающим миссию, цели, задачи, принципы федеративной реформы, определяет проблемы, которые будут решены в случае успешной реализации реформы и технологии ее проведения в Украине.
1. Актуальность, цели, и задачи федеративной реформы в Украине
1.1. Обоснование актуальности и неизбежности внедрения федеративной модели устройства Украины
Украина государство – член ООН в первые десятилетия третьего тысячелетия, находится в системном кризисе, который быстро нарастает во всех направлениях и ставит под сомнение само существование Украины как государства:
= Украинская экономика достигла лишь 75% от уровня развития достигнутого ею в 90-м году прошлого века (самый низкий показатель среди стран СНГ) и вступила в фазу постоянного кризиса;
= Инфраструктура страны, коммунальные объекты, изношены более чем на 70% и составляют угрозу населению;
= Уровень жизни граждан упал до одного из самых низких на европейском пространстве;
= Численность населения страны сократилась до 45,5 млн, то есть в течение 20 лет, страна потеряла около 7 миллионов граждан;
= Общество стало жертвой политики «разделяй и властвуй», испытывает страх перед будущим, в стране растет угроза националистического радикализма;
= В течение двадцати лет так и не определены внешнеполитические приоритеты государства;
= Политический истеблишмент Украины продемонстрировал свою полную неспособность управлять одной из крупнейших стран Европы, общественное доверие ко всем властным институтам упала до критически низкого уровня.
Одной из определяющих причин этих разрушительных процессов является то, что централизованная система управления обществом и государством в Украине не прошла испытание временем.
Необходима новая модель построения и управления украинским государством, иначе есть большая (и постоянно растущая) вероятность того, что оно распадется на несколько сепаратных образований, или наоборот, превратится в чрезвычайно централизованное государство с тоталитарным режимом.
Одной из важных антикризисных стратегий для Украины является децентрализация власти и демократизация управления путем перехода страны к федеральной модели устройства.
1.2. Миссия и цель федеративной реформы
Миссией федеративной реформы является осуществление преобразований, нацеленных на обеспечение устойчивого и эффективного развития регионов, формирования четких и жизнеспособных политических, экономических, социальных общностей, которые возьмут на себя обязанности и полномочия обеспечения динамичного и устойчивого роста и развития ее федеративных образований и страны в целом.
Целью федеративной реформы является обновление Украины через комплексную децентрализацию власти и управления в виде федеративного государства.
1.3. Задачи федеративной реформы
Цель процесса федерализации может быть достигнута при условии полного и своевременного решения ряда ключевых задач:
= Разработать комплексную всеобъемлющую программу децентрализации и сформулировать реальные политические, институциональные, финансовые и другие принципы федеративной реформы;
= Обеспечить широкомасштабную, системную и эффективную информационную и агитационную кампании, направленные к политическому истеблишменту, лидеров влиятельных социальных групп, политических партий для того, чтобы достичь понимания и признания элитами необходимости трансформации Украины из унитарного государства в федерацию;
= Разработать и провести через Верховную Раду новую Конституцию Федеративной Республики Украина;
= Осуществить трансформацию территориальной структуры на основе регионального волеизъявления граждан (в виде региональных референдумов), с целью формирования субъектов федеративного государства – краев, предоставления им правовых, институциональных, финансовых, инвестиционных и других ресурсов для реализации функций и полномочий;
= Определить функции, полномочия и организационные структуры федеральных органов власти и финансовые механизмы их функционирования;
= Четко распределить полномочия между федеральной властью, органами власти субъектов федерации (краями), органами местного самоуправления на принципах публичного управления, субсидиарности и демократии для того, чтобы избежать дублирования функций и задач;
= Разработать эффективные механизмы координации интересов и сотрудничества федеральной власти, органов власти субъектов федерации (краев), местных органов власти и институтов гражданского общества;
= Определить процедуры формирования национальных органов власти и органов власти субъектов федерации (краев);
= Обеспечить властные субъекты федеративного государства (федеральные органы власти, края, органы местного самоуправления) адекватными финансовыми (бюджетными и инвестиционными) ресурсами;
= Создать прозрачные правила контроля конституционности и законности деятельности всех звеньев управления в государстве, в том числе со стороны гражданского общества.
1.4. Принципы федеративной реформы
Федеративная реформа должна осуществляться на основании ее широкой общественной поддержки путем Конституционного договора между Президентом, Верховной Радой, Кабинетом Министров, Верховной Радой Автономной Республики Крым и областными советами и реализована на базе принципов:
– Верховенства права: признание справедливости и социального консенсуса как основных принципов формирования федерального законодательства;
– Единства государственной территории Украины путем сохранения ее территориальной целостности в единстве с общими принципами изменения ее территориального устройства и вхождения всей территории Украины в состав ее субъектов;
– Единства экономического пространства Украины через открытый характер внутренних границ и отсутствие ограничений на передвижение лиц, товаров, услуг, капитала и рабочей силы;
– Единства правового пространства страны путем обеспечения прямого действия правовых норм в пределах компетенции федерального центра по всей территории государства без согласия правительств краев;
– Единства государственной власти Украины – федеральная власть может действовать в пределах своих полномочий по всей стране, независимо от органов власти субъектов федерации;
– Конституционности – формирование модели федеративного государства организуется путем выделения конституционным путем субъектов федерации и предоставление им полномочий, а не путем заключения договора между ними;
– Субсидиарности – полномочия передаются на тот уровень власти, на котором они будут выполняться наиболее эффективно;
– Правовой, институциональной, финансовой и другой самостоятельности субъектов федерации в рамках отведенных им полномочий, прежде всего, возможности и права принимать свои собственные законы и обеспечивать их выполнение без контроля целесообразности со стороны федерального центра;
– Кооперативности , что означает объединение усилий различных уровней государственной власти в решении проблем, стоящих перед ними;
– Партнерства – путем согласования действий федеральных властей и правительств краев при решении задач, которые они выполняют;
– Равенства прав, юрисдикции и обязанностей всех субъектов.
1.5. Проблемы, которые будут решены в случае успешной реализации федеративной реформы
Федеративная реформа в случае ее успешной реализации приведет к:
= Укреплению территориальной целостности украинского государства;
= Уменьшению таких уродливых социальных явлений, как коррупция;
= Модернизации системы управления государством и уменьшению количества государственных служащих на общегосударственном уровне, сокращению расходов на содержание государственного аппарата;
= Участию в государственном управлении большого количества граждан, рост их государственного мышления, патриотизма, ответственности, укрепления гражданского общества в Украине;
= Снижению уровня социальной напряженности в обществе, особенно в национально – культурной и политической сферах, увеличение количества политически активных граждан путем создания региональных партий;
= Увеличению эффективности действий представителей государственной власти, в основном из-за усиления ответственности, значительного расширения общественного контроля за деятельностью органов власти;
= Повышению предпринимательской активности в регионах вследствие выравнивания объемов инвестиционных потоков на территории Украины, накопления бюджетных средств в первую очередь в субъектах федерации, повышения эффективности производства, качества продукции, в том числе через право независимой внешнеэкономической деятельности субъектов федерации и т.д..
2. Правовая и институциональная модель украинского государства согласно федеративной модели
2.1. Территориальное устройство Украины по федеративной модели и механизмы его формирования
Федеративное территориальное устройство должно строиться на новой пространственной основе – в виде субъектов федерации – краев.
Главные требования к краям следующие:
– Экономическая самодостаточность – возможность осуществлять полномочия, возложенные на край главным образом за счет собственных экономических возможностей и финансовых источников. Указанное обеспечивается через преимущественное совпадение объективно существующих экономических регионов с границами краев;
– Социальное единство, что обуславливается наличием устойчивой региональной самоидентификации в пределах края;
– Наличие региональной системы расселения – сети поселений, связанных с центральным городом края по обеспечению социально-экономических функций регионального масштаба;
– Устойчивость к экономическим и демографическим вызовам.
Механизм образования краев заключается в следующем:
1) законом Украины определяется столица края через анализ объективной системы расселения, экономической и исторической регионализации и т.п. Краевая столица должна быть, как правило, городом с численностью населения около 1 млн. и быть центром притяжения населения региона;
2) определение решением правительства Украины первичной территории будущего края с учетом решений соответствующих местных советов в территориальных единицах будущих краев;
3) установление переходного периода для того, чтобы территориальные единицы низового уровня через местные референдума самостоятельно определились относительно своей принадлежности к краю;
4) принятие закона о создании нового края и порядка изменения территории краев.
2.2. Система федеральных органов и принципы их формирования
По форме правления федеративная Украина является парламентско-президентской республикой.
Федеральные органы государственной власти включают в себя:
– Двухпалатный парламент, нижняя палата которого формируется по пропорциональной системе гражданами Украины, верхняя – по мажоритарной системе с пропорциональным представительством краев (кандидаты могут выдвигаться от политических партий, общественных объединений, трудовых коллективов или самостоятельно);
– Федеральное правительство формируется парламентом и несет ответственность перед последним;
– Федеральные органы, образующие в необходимых случаях собственные территориальные органы на уровне краев и их административно-территориальных единиц;
– Президент – обладает функциями главы государства и избирается специальным собранием в составе парламента;
– Прокуратура Украины, образует собственные органы на уровне краев и уровне административно-территориальных единиц в пределах краев;
– Верховный и Конституционный суды;
– Органы судебной власти по принципу специализации по апелляционным звеньям на уровне краев и местными звеньями на уровне административно-территориальных единиц в пределах краев.
2.3. Система органов публичной власти субъектов федерации (краев)
Организация системы публичной власти краев осуществляется ими самостоятельно, исходя из общих принципов, изложенных в федеральном законодательстве. По форме правления края являются парламентскими республиками. Органы государственной власти краев включают в себя:
– Однопалатный парламент, избирается по мажоритарной избирательной системе;
– Правительство краев формируется парламентом и несет ответственность перед последним;
– Органы исполнительной власти краев, образующих в необходимых случаях собственные территориальные органы на уровне административно-территориальных единиц в пределах края и/или делегируют свои полномочия органам местного самоуправления;
– Органы судебной власти в виде мировых судей на уровне отдельных поселений или их частей.
2.4. Разграничение полномочий между федерацией и ее субъектами (краями)
В основу разграничения компетенции между федеральными звеном государственного управления и краями должен быть положен принцип субсидиарности и исключения пересечения компетенции по сферам деятельности. Уровень децентрализации власти должен соответствовать соотношению двух показателей – свободы краев в принятии решений (суверенности в пределах собственных полномочий) и адекватности их ответственности за принимаемые решения. Указанное обеспечивается путем определения:
Во-первых, предметов ведения, в пределах которой федерация обладает всей полнотой власти (осуществляет законодательную и исполнительную власть).
Во-вторых, предметы ведения, в пределах которой федерация осуществляет только законодательную власть, а правительства краев и исполнительные органы местного самоуправления исполнительную власть в соответствующих сферах через механизм делегирования полномочий со стороны федеральных органов органам исполнительной власти краев и исполнительным органам местного самоуправления.
В-третьих, сферы компетенции, в рамках которой федерация определяет общие принципы законодательства, а края конкретизируют указанные принципы в условиях края и осуществляют исполнительную деятельность в указанных сферах.
В-четвертых, сфера компетенции, в рамках которой край обладает всей полнотой власти (осуществляет законодательную и исполнительную власть).
Определение компетенции должно происходить на федеральном уровне конституционным способом. В дальнейшем изменения по компетенции должны происходить только через согласительную процедуру между федеральным центром и краями.
2.5. Механизмы взаимоотношений федерации и субъектов федерации (краев) (см. приложение № 1)
Система организации публичной власти должна обеспечивать гармонизацию отношений между общегосударственными (федеральными) органами государственной власти и органами власти краев.
С этой целью:
= Федерация осуществляет надзор за законностью решений и действий органов государственной власти краев в пределах федеральной компетенции через институт прокуратуры. Вертикаль государственных администраций упраздняется;
= Федеральные органы исполнительной власти осуществляют контроль над эффективностью решений и действий органов власти краев при реализации ими федеральной политики на территории краев в пределах делегированных полномочий;
= В сфере компетенции, в рамках которой федерация определяет общие принципы законодательства, а края конкретизируют указанные принципы к условиям краев и осуществляют исполнительную деятельность, верхняя палата федерального парламента обладает правом абсолютного вето;
= Образуется система консультативных, координационных и совещательных органов при федеральных органах государственной власти с представительством в них краев;
= Устанавливается, что края принимают участие в законотворческом процессе на федеральном уровне;
= Предусматривается возможность заключения соглашений и договоров между федеральным центром и краями;
= Создается система ответственности краев перед федеральным центром, в том числе через возможности роспуска парламента края, признания недействительным акта органа власти края, временного перераспределения компетенции или введения специального режима управления на уровне краев и т.п..
2.6. Организационно-правовые основы местного самоуправления по федеративной модели
Организация системы местного самоуправления осуществляется на основе разделения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти краев. В частности, к компетенции федерации относится определение общих принципов функционирования местного самоуправления в краях и принципов территориального деления. К полномочиям краев может быть отнесено (с учетом мнения руководства органов местного самоуправления):
– Определение компетенции местного самоуправления;
– Установление территориального деления;
– Определение территориальных уровней осуществления местного самоуправления;
– Регулирование организационной модели местного самоуправления;
– Определение механизмов взаимодействия между органами местного самоуправления и органами государственной власти краев.
Указанный подход может привести к многообразию моделей местного самоуправления в Украине в зависимости от специфики краев. Исполнительным органам местного самоуправления могут быть делегированы полномочия со стороны федеральных органов государственной власти и органов государственной власти краев через административные договоры с соответствующим финансовым обеспечением.
Органы местного самоуправления в пределах края и при необходимости за пределами края могут создавать органы общей компетенции с делегированием им соответствующих полномочий.
На уровне частей территориальных общин функционируют органы самоорганизации населения.
2.7. Материально-финансовая основа федерации и ее субъектов (краев)
Земля, природные ресурсы и имущество составляют базу федеральных отношений после того, как народ делегирует органам публичной власти право оперативного распоряжения народной собственностью и разграничения функций по ее управлению между двумя уровнями государственной власти (федерального и краев).
Создание условий для надлежащего выполнения полномочий федеральными органами и органами государственной власти краев требует совершенствования бюджетного законодательства и межбюджетных отношений.
В основу построения финансовой основы федеративного государства должен быть заложен принцип бюджетного федерализма, предусматривающего:
= Самостоятельность бюджетов разного уровня – федерального, краевого и местного самоуправления;
= Наличие у каждого уровня публичной власти права самостоятельно устанавливать налоговые и другие источники наполнения бюджета с целью выполнения собственных полномочий;
= Возможность каждого уровня публичной власти самостоятельно осуществлять администрирование поступлений в бюджет и расходов;
= Недопустимость изъятия средств из соответствующих бюджетов;
= Компенсация расходов соответствующих бюджетов, возникших вследствие принятия решений другими видами публичной власти;
= Соответствие объема расходных обязательств каждого уровня публичной власти поступлениям в бюджет;
= Равенство бюджетных прав субъектов федерации, равенство бюджетных прав местного самоуправления;
= Равенство всех бюджетов субъектов федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов федерации;
= Привлечения субъектов федерации к формированию федеральной бюджетной политики;
= Кооперация между бюджетами разных уровня для выполнения совместных программ.
Основой формирования:
= федерального бюджета станут прямые налоги (пошлины, таможенные пошлины, таможенные сборы, акцизы – 100%);
= бюджетов субъектов Федерации – косвенные налоги (налог на имущество, налог на наследство, налоги, связанные с товарно – денежными и имущественными отношениями – 100%);
= бюджетов местного самоуправления – подоходный налог, налог на прибыль предприятий, экологические налоги и сборы, специальные сборы за пользование природными ресурсами, плата за землю – 100%)
Система межбюджетных отношений между федеральным бюджетом и бюджетом краев строится на основе финансовой автономии краев и обеспечения единых стандартов в пределах федеральной компетенции на всей территории Украины. Бюджетный федерализм предполагает трансферты из федерального бюджета в бюджеты несамодостаточных в финансовом отношении краев и применения федеральным центром инструментов вертикального и горизонтального выравнивания между краями.
3. Этапы и механизмы имплементации федеративной реформы в Украине
3.1. Первый этап федеративной реформы – Концептуальный
На первом этапе приоритетным направлением воплощения федеративной реформы должно стать формирование социально-политической базы реформы. Это предполагает проведение широкой информационно-разъяснительной работы, развитие групп поддержки федеративной реформы в обществе и на политическом уровне, формирование положительного отношения к реформе со стороны международных институтов, проведения ряда местных референдумов по вопросам нового территориального устройства.
Реализация этого этапа федеративной реформы исключит властно-административную централизацию, основанную на абсолютизации на уровне государства ценностей (культурно-исторических, идеологических, этнонациональных или конфессиональных), характерных только для одного региона. Такая децентрализация окажет стабилизирующее влияние на общественно-политические процессы в стране. Одновременно сформирует дополнительный (региональный) уровень самоидентификации населения, процесс формирования которого сейчас носит стихийный и конфронтационный характер.
Особенностью первого этапа федеративной реформы является то, что все мероприятия, предусмотренные этим этапом, можно осуществлять без внесения изменений в Конституцию Украины.
3.2. Мероприятия первого этапа:
а Распространить идею перехода Украины к федеративному устройству в массовом сознании через механизмы гражданского общества (СМИ, политические партии, общественные организации, экспертные сообщества, отдельные лидеры общественного мнения), формировать широкое общественное движение за федерализацию.
б Ввести «мягкий» (национально-культурный) федерализм:
= Наполнить дополнительным содержанием законодательство о языках в Украине и полностью реализовать в политической жизни страны положения Европейской хартии региональных языков или языков меньшинств;
= Предоставить регионам существенно большие полномочия в определении национально-культурной политики на своей территории;
= Инициировать и поддерживать общественные движения и организации, которые ставят своей целью реализацию потенциала национально-культурного федерализма. Привлекать их к формированию, принятию и исполнению управленческих решений властями страны и регионов.
в Узаконить существование региональных политических партий. С этого начнется процесс выявления и поддержки общественных групп, заинтересованных в федерализации. Новый закон создаст им политическое поле для деятельности, а также создаст условия для политической самоидентификации регионов.
г Принять закон о местном референдуме. Особенностью нового закона должно быть то, что граждане Украины имеют право проводить референдумы на произвольно выбранной территории (в пределах территориальной общины, района в сельской местности, нескольких районов, области, нескольких областей) на социально значимые темы.
д Провести поэтапную региональную реформу. Сначала осуществить передачу местным государственным администрациям части полномочий органов исполнительной власти высшего уровня, в том числе полномочий территориальных органов министерств, других центральных органов исполнительной власти. На втором этапе – сосредоточить региональную исполнительную власть в руках исполнительных органов, сформированных избранными жителями данного региона советами и ликвидировать институт госадминистраций. При сохранении за государственными органами контрольно-надзорных функций.
Критерием успешности первого этапа реформы является то, что идея перехода к федеративной форме устройства страны будет поддерживаться значительной частью украинского общества.
3.3. Второй этап федеративной реформы – усиление регионального самоуправления и постепенная автономизация регионов
Данная Концепция предусматривает осуществление движения к федеративному устройству через внедрение асимметричного территориального устройства: к существующей в составе унитарной Украины Автономной Республике Крым постепенно добавляются другие автономные образования, в которых сложились условия для их формирования отдельного уровня публичной власти.
Критерием успешности второго этапа являются: вхождение в состав автономных образований на указанных в разделе 1.4 принципах, всех ныне существующих областей Украины, отработка правовых и управленческих механизмов взаимодействия между органами публичной власти трех уровней.
3.4. Третий этап – приобретение автономными образованиями свойств полноценных субъектов федерации, углубление и совершенствование федеративной реформы
Этот этап реформы предусматривает:
а Принятие Конституции Федеративной Республики Украина и соответствующих законов, которые будут определять:= Предметы ведения общегосударственных (федеральных) органов власти, органов власти субъектов федерации (краев) и органов власти местного самоуправления;
= Механизмы формирования общегосударственных (федеральных) органов власти и органов власти субъектов федерации (краев), а также избрания их должностных лиц;
= Разграничение общегосударственных (федеральных) финансовых источников и источников наполнения бюджетов субъектов федерации (краев) и бюджеты местного самоуправления. Оптимальным выглядит формирование всех трех бюджетов по отдельным механизмами, чтобы избежать порочной схемы формирования бюджетов или «сверху вниз», или наоборот.
= Края имеют право на самостоятельную (без согласования с центральной властью) внешнеэкономическую деятельность в пределах, определенных законодательством Украины.
б Совершенствование правовых, институциональных и управленческих механизмов партнерских отношений и преодоления возникающих противоречий между общегосударственными (федеральными) органами власти, органами власти субъектов федерации (краями) и местным самоуправлением.
в) Совершенствование механизмов общественного контроля над властью. К существующим ныне механизмам контроля народа над властью добавляется контроль со стороны региональных политических партий, общественных организаций и движений. Большой контрольный потенциал заложен в местных референдумах по недоверию тем или иным должностным лицам, по результатам которых государственная и краевая власть обязана принимать решения.
NR2.ru