Олександр Співаковський: Закон «Про вищу освіту» - стратегія нагальних змін

Одна з помилок, пов'язаних із Законом України «Про вищу освіту» 2014 року, полягає в тому, що цей спеціальний закон було прийнято ще до нового базового Закону «Про освіту». 

Через те багато запропонованих ним нововведень виглядали передчасними і не були підкріплені загальною нормативною рамкою регулювання освітньої сфери.

Хоча, об'єктивно кажучи, є і позитивний бік справи: три роки роботи цього закону показали і його переваги, і обмеження, які нині можна і треба виправити.

Сьогодні, мабуть, найкращий час для внесення відповідних змін до Закону «Про вищу освіту», які мають узгодити його з новим базовим законом, а також удосконалити ті норми, які на практиці показали свою непрацездатність.

Слід зазначити, що Закон «Про вищу освіту» є стратегічно важливим документом. Це не «реформа заради реформи». Цей закон має нарешті закласти підвалини для зростання, для інвестицій у вищу освіту, для підвищення її якості, врешті-решт — для конструктивної зміни мотивації та поведінки всіх учасників освітнього простору.

У цьому контексті існують основні принципи освітньої політики, без яких неможливо зрушити з місця. Передусім автономія закладу освіти повинна стати не фікцією, а реальністю. Вона мусить включати в себе не лише академічну автономію, а й організаційну, особливо — фінансову. Тому що без можливості вільно залучати ресурси і розпоряджатися ними немає мотивації до розвитку.

Якщо ми розглядаємо сферу вищої освіти як частину економічної політики держави, то маємо розуміти, що тут також діють закони ринку і має значення розумне, стримане державне регулювання. В наших обставинах, на жаль, усе ще важко відійти від командно-адміністративних та авторитарних моделей управління у сфері вищої освіти (як і освіти загалом), але відхід від них є необхідністю, якщо ми хочемо розвитку цієї сфери, як і економіки загалом.

Важливим принципом є колегіальність управління. Особливо це стосується державних закладів, які є суспільною власністю і не повинні приховано приватизуватися навіть талановитими лідерами і керівниками. Колегіальність є важливою для управління будь-якою державною організацією, оскільки вона забезпечує інституційну інклюзивність, тобто — залучення до управління суспільним благом самих членів суспільства в особі зацікавлених суспільних груп, внутрішніх і зовнішніх стейкхолдерів.

Без такої інклюзивності ми ніколи не зможемо вирватися за межі кулуарних і корупціогенних моделей прийняття рішень, які на сьогодні вже засвідчили свою деструктивність і причетність до стагнації не лише вищої освіти, а й багатьох секторів економіки. Без колегіальності управління неможливий ефективний суспільний контроль за використанням матеріальних та фінансових ресурсів організації.

Зрештою, колегіальність — це і колективна відповідальність за результати роботи, які повинні відповідно вимірюватися і оцінюватися зовнішніми кваліфікованими експертами, незалежними фаховими організаціями, і державними, і недержавними.

Закон України «Про вищу освіту» має закласти на загальнодержавному рівні таку модель вищої освіти, яка б стимулювала конструктивне саморегулювання галузі, запобігала негативним тенденціям в усіх аспектах розвитку вищої освіти і посилювала позитивні.

З огляду на це, слід звернути увагу на пакет змін, які пропонуються до цього закону в проекті, розробленому на базі профільного Комітету з питань науки і освіти Верховної Ради України. Ці зміни можна поділити на три важливі блоки, які стосуються управління, фінансування та вимірювання/оцінювання якості вищої освіти.

Ректор і канцлер — стратег і господарник?

Блок змін до закону щодо управління закладом вищої освіти націлений на одночасне посилення всіх ланок управління — наглядових рад, керівника закладу, вченої ради, трудового колективу. Базовим документом для всіх ланок управління має стати стратегічний план розвитку закладу вищої освіти. Технологічно проект такого плану повинен розроблятися претендентом на посаду ректора і бути частиною його передвиборчої програми. Його необхідно оприлюднювати на офіційному сайті для громадського обговорення.

Після виборів проект плану допрацьовується з урахуванням найбільш прогресивних пропозицій і затверджується вченою та наглядовою радами закладу. Адже реалізація стратегічного плану розвитку — це спільна мета і об'єднавчий чинник університетської спільноти. І в досягненні поставлених у цьому плані цілей колектив закладу може виявити свій найкращий академічний і організаційний потенціал.

Посилення наглядової ради закладу вищої освіти є необхідним саме з точки зору реалізації принципу автономії закладу. Не секрет, що наглядові ради є головними «лобістами» інтересів ВНЗ, у тому числі — захисту його від непродуманої «оптимізації». В цьому є велика перевага наглядових рад. Потенційно вони здатні стати потужними управлінськими органами, які сприятимуть найкращій інтеграції закладу в загальнонаціональний та регіональний економічний і культурний ландшафт.

До того ж не варто забувати, що наглядова рада є органом засновника, який делегує їй свої повноваження. В контексті реформи державного управління, з огляду на те, що міністерства повинні перетворитися на ключових полісі-мейкерів (розробників освітньої політики), функції безпосереднього управління державними закладами вищої освіти можуть і повинні бути делеговані саме наглядовим радам. Але для цього потрібно змінити і підхід до їх формування, і набір їхніх функцій.

Політика формування наглядових рад державних закладів освіти повинна розроблятися урядом, а до складу таких рад, окрім делегованих представників засновника (тобто держави), обов'язково мають увійти представники місцевих органів влади і регіонального бізнесу.

Наглядова рада повинна затверджувати стратегічний план розвитку закладу, запропонований ректором після його обрання, а також — фінансовий план, розроблений і поданий фінансовим секретарем або канцлером вищого навчального закладу. До важливих питань роботи наглядової ради має бути також зараховано право затверджувати на посаді ключових керівників закладу — ректора (після виборів його колективом закладу) та фінансового секретаря (канцлера).

Слід зазначити, що тільки посилення управлінських функцій наглядових рад дасть змогу залучити туди справді активних і впливових осіб, зокрема — представників бізнесу і великих підприємств, які в такий спосіб будуть мотивовані надавати вишу свою підтримку. При цьому прозорість роботи наглядових рад має бути гарантованою законом.

Важливу роль у цій реформі має бути віддано розмежуванню повноважень керівника закладу і фінансового секретаря (фінансового директора або канцлера — термін віддається на вибір закладу вищої освіти). Ректора потрібно розвантажити від невластивих йому функцій опіки над матеріальною та фінансовою складовими роботи закладу вищої освіти, що лише посилить його позиції. Реалізація стратегічного плану закладу у матеріальному та фінансовому відношеннях покладається на фінансового секретаря, посада якого вводиться окремо і підпорядковується ректору.

Це дасть можливість ректору зосередитися на стратегічних питаннях розвитку закладу та підвищення якості освіти. Фінансовий секретар буде одним із ключових помічників керівника, але водночас матиме цілком самостійний комплекс повноважень. Призначення на посаду фінансового секретаря має здійснювати наглядова рада, обираючи з трьох кандидатур, запропонованих ректором та погоджених вченою радою університету.

Така система дасть змогу децентралізувати повноваження всередині університету і зробити управління ефективнішим і прозорішим. Закладені в ній механізми запобігатимуть можливим конфліктам і дадуть можливість різним ланкам управління ефективно доповнювати одна одну.

Звичайно, така модель вимагатиме від керівників ВНЗ вищого рівня управлінської культури, але саме вона наблизить нас до кращих європейських практик у сфері університетського управління. Тобто її впровадження дасть змогу кожному нині діючому керівникові визначитися, ким він є більшою мірою — стратегом чи господарником — і зайняти відповідну позицію у своєму закладі освіти.

Про бюджети, фінанси та справжню автономію

Проблему фінансування слід розглядати як проблему інвестицій у вищу освіту, без яких неможливе підвищення її якості. Власне, наблизитися до розумного розв'язання цієї проблеми неможливо без впровадження ефективних змін сфери управління, про які йшлося вище.

З іншого боку, ця проблема не може бути розв'язана лише одним спеціальним законом, вона потребує змін і до інших законодавчих актів. Великою мірою ці зміни мають торкатися державно-приватного партнерства, яке б посилило приток недержавних коштів у вищу освіту.

Водночас проект змін до Закону «Про вищу освіту» пропонує декілька істотних норм, які, на думку його авторів, мають привести до покращення ситуації з фінансуванням державних закладів вищої освіти. Насамперед ці норми стосуються посилення фінансової автономії ВНЗ при одночасному помірному державному регулюванні. Заклади освіти мають отримати право самостійно формувати, затверджувати та корегувати власний штатний розпис.

У тому числі — визначати штатні нормативи, найменування та кількість посад працівників відповідно до структури закладу вищої освіти, його стратегічного плану та показників розвитку; встановлювати нормативи кількості осіб, які навчаються, на одну посаду науково-педагогічного та наукового працівника; самостійно визначати норми часу навчальної та іншої роботи педагогічних і науково-педагогічних працівників. Усе це дасть змогу вищому навчальному закладу не ганятися за кількістю студентів, а підняти якість освіти для тих студентів, які в нього вже є і які, незалежно від кількості, як громадяни України мають право на гарну освіту.

Право самостійно встановлювати суми оплати науково-педагогічним працівникам відповідно до якості їхньої роботи має належати самому закладу освіти на правах його природної автономії. Звичайно ж, у рамках того фінансового плану і бюджету, який затверджений наглядовою радою як органом, що представляє засновника. Та лише такий підхід дасть можливість установити справді конкурентні ставки заробітних плат у цій сфері.

Одночасно з цим закладу освіти слід надати право самостійно здійснювати атестацію своїх науково-педагогічних та наукових кадрів відповідно до рекомендованого порядку, розробленого центральним органом управління у сфері освіти. Зокрема, присудження звання професора, на наш погляд, має належати саме інституціям вищої освіти, а не державі. Те, що в нас держава досі відіграє таку велику роль у цьому процесі, є рудиментом радянського минулого.

За закладами вищої освіти також має бути закріплене право самостійно встановлювати ціни на свої освітні послуги з урахуванням собівартості та прогнозованого попиту на них. І, звичайно ж, ціна на освіту повинна бути однаковою для всіх здобувачів у рамках одного набору і однієї програми — і для контрактників, і для тих, хто навчається за гроші державного бюджету.

На сьогодні маємо ситуацію, коли середня вартість навчання одного студента-бакалавра за кошти держбюджету становить майже 30 тисяч гривень на рік. При цьому ціна на навчання одного контрактника може бути значно меншою. Така ситуація навряд чи може вважатися справедливою, тож вона потребує виправлення.

Варто підкреслити, що в контексті загальних реформ у сфері вищої освіти поступово змінюється концептуальний підхід до фінансування. Якщо раніше наголос робився на фінансуванні закладів освіти (інституційне фінансування), то тепер ми переходимо до фінансування здобуття освіти особою, яке, по суті, означає реалізацію принципу «гроші за студентом».

Перехід до цієї філософії відбувається протягом декількох останніх років, зокрема, через впровадження так званого адресного розміщення державного замовлення і проведення широкого конкурсу абітурієнтів. Хоча елементи цього підходу в нас були і раніше — у зв'язку з обліком місць державного замовлення, які вищому навчальному закладу треба було заповнити або ж повернути.

Звичайно, підхід «гроші за студентом» має і свої переваги, й істотні недоліки, про які вже багато було сказано. Проте в межах такого підходу студенти повинні обов'язково отримати можливість брати кредити на навчання, а також необхідно наділити їх правом на допомогу у формі погашення повністю або частково цих кредитів (або відсотків за ними) за рахунок видатків державного бюджету. Гнучкий підхід у наданні молоді державної підтримки щодо оплати навчання стимулюватиме почуття відповідальності в усіх учасників освітнього процесу.

Вимірювання як засіб діагностики

Освітні вимірювання — це стратегічно важливий напрям діяльності, який покликаний сприяти кращому управлінню і фінансуванню цієї сфери. Вимірювання насамперед є актуальними для споживачів освітніх послуг — студентів та їхніх батьків, роботодавців, оскільки це допомагатиме їм ліпше зорієнтуватися у просторі вищої освіти.

На різних етапах навчання вимірювання, так чи інакше, корелює з фактичним приростом доданої вартості студента у процесі навчання і дає змогу сформувати уявлення про його перспективи на ринку праці. І тут важливою стає законодавча підтримка професійних асоціацій, які можуть (і повинні) організовувати кваліфікаційні іспити для випускників.

Проект змін до Закону «Про вищу освіту» пропонує посилити роль освітніх вимірювань і в процесі зовнішньої оцінки якості освітньої діяльності закладів вищої освіти. Насамперед слід встановити ключові показники якості, які повинні вимірюватися. Очевидно, що традиційні для нашої освіти показники «ресурсів» (нормативи матеріального забезпечення, кількість викладачів з науковими ступенями тощо) повинні відійти на другий план.

Детальнішому оцінюванню мають піддаватися саме результати роботи закладу. При цьому одним із основних показників має стати працевлаштування його випускників. Збір даних про працевлаштування випускників університетів є доволі трудомістким процесом, але його необхідно запустити на системних засадах задля того, щоб мати об'єктивну картину стану нашої вищої освіти.

Важливим елементом вимірювань має стати оцінювання наукових здобутків закладів вищої освіти. Цей показник, як відомо, є основним для складання більшості міжнародних рейтингів. У наших умовах його також можна використовувати з цією метою. Проте застосування рейтингів не повинне призводити до обдаровування преференціями окремих закладів і приниження інших.

Нам також слід запобігти «олігархізації» у сфері вищої освіти, яка неодмінно настає в результаті викривлення чесної конкуренції. Очевидно, що саме такій «олігархізації» сприятимуть ті механізми нагородження статусами «національного» та «дослідницького», які прописані в чинному законі.

Титулування університетів з супутнім наділенням їх правами, які в цивілізованому суспільстві належать усім, нагадує середньовічні практики наділення титулами (та пов'язаними з ними економічними преференціями) окремих осіб. Тож таке титулування є деструктивним для економіки освіти, оскільки нівелює чесні правила гри і орієнтує освітні заклади на імітацію якості і задобрювання чиновників.

Рейтингування університетів дуже потрібне, проте воно є своєрідним узагальненням і не може враховувати унікальності програм та проектів вищої освіти. Навіть слабкі університети можуть мати окремі високоякісні програми чи наукові проекти, тоді як у сильних далеко не всі програми є на високому рівні. Тому набагато важливіше шляхом освітніх вимірювань вчасно відзначати саме кращі проекти закладів освіти і на них спрямовувати відповідну підтримку.

Не менш важливим є створення необхідних законодавчих умов для того, щоб до процесу освітніх вимірювань і оцінювання якості вищої освіти були залучені найкращі фахівці. В цьому контексті пропонується удосконалити механізм формування складу Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти, повністю усунувши з нього принцип політичного представництва і забезпечивши перевагу принципу фаховості.

Слід розуміти, що освітні вимірювання є своєрідним засобом діагностики. Вони допомагають виявити характерні тенденції і проблеми у сфері освіти, щоб потім врахувати їх в освітній політиці. В жодному разі результати освітніх вимірювань не повинні використовуватися для створення на ринку освітніх послуг монополій. Аналізуючи якість вищої освіти, зокрема із застосуванням освітніх вимірювань, органи державної влади мають ставити собі за мету підтримку і посилення всіх закладів освіти. Допомагати слабшим і заохочувати сильніших.

У підсумку слід зазначити, що проект змін до Закону України «Про вищу освіту», напрацьований профільним Комітетом з питань науки і освіти спільно з Міністерством освіти і науки та експертами, має на меті вдосконалити чинний закон в інтересах усіх учасників освітнього простору. Це не проект для «гри з нульовою сумою», це — проект, заснований на принципах інклюзивності та рівноправ'я, від якого мають виграти всі.