Когда говорят об иностранном опыте проведения децентрализации, чаще всего вспоминают Польшу. При этом часто идеализируют проведенную в этой стране административно-территориальную реформу, а кто-то утверждает, что польский опыт для Украины неприемлем, поскольку изобилует ошибками и нерациональными решениями различных проблем, о которых поляки якобы горько сожалеют.
Но сторонники двух этих крайностей обычно обходятся общими рассуждениями и приводят мало конкретных примеров. А на прошедшей в Херсоне встрече украинских и польских работников органов местного самоуправления именно на конкретику пришлась львиная доля беседы.
Встреча прошла по инициативе Херсонского центра развития местного самоуправления в рамках проекта «Ревитализация и возвращение к жизни сельских территорий». С польской стороны в ней участвовали сотрудники органов местного самоуправления разных уровней. С нашей стороны – представители действующих в Херсонской области объединенных территориальных громад (ОТГ).
С самого начала разговора речь пошла о кардинальных отличиях украинской и польской децентрализаций. А отличия эти – очень значительные.
Польская децентрализация была проведена «сверху». То есть, в 1990 году Сейм принял закон, согласно которому были созданы гмины (аналог наших ОТГ). В этом законе был оговорен порядок создания новых административно-территориальных единиц и определены их границы. И потому децентрализация в Польше заняла три месяца. В Украине, где государство декларировало создание ОТГ на основе добровольного объединения населенных пунктов, она продолжается третий год. И ситуация такова, что все наши ОТГ не будут добровольно созданными. Например, в Херсонской области есть целые районы, где за столь длительный промежуток времени не создали ни одной громады. Это, например, - Бериславский, Генический, Скадовский районы.
В Польше смогли урегулировать правовые отношения административно-территориальных единиц разных уровней. Как рассказал Ярослав Биттель, польский эксперт по вопросам местного самоуправления, член правления фонда «Terra Humana», до образования в 1998 году повитов (аналог наших районов) и воеводств (аналог областей) в Польше действовали структуры, чем-то напоминающие наши райадминистрации. Но они выполняли, так сказать, префектурные, контролирующие функции. И сейчас основная функция повитов и воеводств – контроль за соблюдением законодательства на определенной территории.
Как рассказал Ярослав Биттель, вертикали региональной власти в Польше нет. Те же воеводы могут ветировать решения советов гмин, но совет вправе обжаловать вето в суде.
В Украине пока нет даже намека на такую систему. В частности, и в Херсонской области теряющие «рычаги» управления территориями районные власти пытаются различными способами доказать, кто в доме хозяин.
Так руководитель Великокопанивской ОТГ Валентина Костенко рассказывала о конфликте с районным отделом образования, не желающим, чтоб школьники из Великих Копаней обучались в районном учебно-производственном комбинате. При том, что комбинат переживает не лучшие времена, и дополнительные учащиеся были бы весомым аргументом в пользу его сохранения.
В Чаплынском и Каховском районе – проблемы с передачей созданным там ОТГ общей собственности.
А скоро ситуация будет такой, что другого определения, кроме как «нонсенс», придумать сложно. После запланированных на 29 октября выборов руководителей и советов вновь созданных Константиновской и Любимовской ОТГ Горностаевский район перестанет существовать. Перестанет де факто, так как все расположенные на его территории населенные пункты войдут в состав ОТГ. Но структура останется де юре. Как будут работать райадминистрация и райсовет, не имея территории? Вопрос – открытый.
Увы, в Украине, в отличие от Польши, где «ковали железо, пока горячо», административно-территориальную реформу приходится проводить в неспокойное время. И, несмотря на то, что во время встречи с поляками, некоторые наши земляки не скрывали своего восхищения тем, как у соседей провели реформу, вряд ли можно считать, что в Украине такая практика имела бы успех. Ведь Польша реформировалась, когда только начала свой путь из социалистического лагеря в Евросоюз. И тогда все преобразования проходили на «ура», так как имели очень благоприятный фон в виде нуждавшегося в переменах и одобрительно их принимавшего общества. И силы, способные помешать преобразованиям, тогда, в 1990-м, присмирели, поскольку были очень напуганы результатами выборов, после которых у власти коммунистов фактически сменили представители демократических политсил. И проведенные в мае 90-го выборы в руководство созданных в марте того года громад стали для страны новой и долгожданной победой демократии. Поляки были в восторге от появившейся у них реальной возможности влиять на ситуацию в своей стране, они ощущали потребность в переменах и были горды своим участием в них.
Украина, к сожалению, свой шанс обновиться упускала уже несколько раз. Проходящая сейчас децентрализация осуществляется в обстановке нешуточной политической борьбы. Потому копирование польского сценария неприемлемо, так как настолько масштабные преобразования, «спущенные сверху», наверняка вызвали бы нешуточное противодействие и неслабый протест. Да и с энтузиазмом у большинства наших рядовых граждан – проблема. Скорее можно говорить о тотальном разочаровании в чем бы то ни было. Впрочем, там, где ситуация на территориях уже дошла до ручки, на смену апатии пришло желание воспользоваться предоставленным шансом. Именно при таких обстоятельствах в Высокопольском районе Херсонской области появилась первая в регионе и одна из первых в Украине Кочубеевская ОТГ.
Однако создание новой громады – только начало большой работы, успех которой во многом зависит от умения власти обеспечить экономическое благополучие на территории. Как отметил Максим Голос, староста Прушковского повита Мазовецкого воеводства, сейчас приоритетное направление местной власти в Польше – привлечение внутреннего инвестора, то есть, стимулирование местных предпринимателей расширять свой бизнес. Причина проста: инвестор, приходящий извне, не заинтересован в развитии территории, на которой находится его предприятие, так, как бизнесмен, постоянно живущий там.
Польские гмины не просто приглашают инвесторов, а предоставляют им участки земли, приспособленные для строительства предприятий. То есть, к этим участкам проложены и дороги, и все необходимые коммуникации.
Что касается бюджетов гмин, то значительная доля в их расходной части, половина, а иногда и чуть более, приходится на финансирование образования. Гмины содержат школы первой и второй ступени (дающие начальное и неполное среднее образование), повиты – общеобразовательные лицеи и профессионально-технические школы, воеводства и различные госструктуры – высшую школу.
Как рассказал Ярослав Биттель, в его стране применяется схема, которую можно назвать «деньги идут за учеником». То есть, школе выделяется определенная сумма: в среднем это 5600 злотых (36 500 грн.) на ученика в год.
«Сейчас в нашей стране – демографический кризис, мы столкнулись с серьезной проблемой, - сказал эксперт. – В некоторых населенных пунктах есть школы, где в данный момент обучается 10-15 детей. А местные жители категорически против закрытия такой школы: строили ее всем миром, хотят сохранить на перспективу».
И в Польше нашли выход: жителям территории, родителям учащихся предлагают создать общественную организацию, которой и передают школу на содержание. При этом школа сохраняет право на бюджетное финансирование. Но расходы могут значительно сократиться, так как польские частные школы и школы, учредителями которых являются общественные организации, трудоустраивают педагогов на основании общего трудового законодательства, а не принятой в 1982 году «Хартии учителя» - специального закона, согласно которому педагоги могут работать с нагрузкой не менее 18-ти часов в неделю, а также раз в семь лет имеют право на годичный оплачиваемый отпуск для восстановления здоровья. Государственные и принадлежащие местной власти учебные заведения работают только по «Хартии», а частные и созданные общественными организациями не обязаны предоставлять учителю годичный отпуск, а также могут при необходимости сокращать нагрузку учителя и экономить на зарплате.
Говоря о ситуации с медицинской помощью, польские гости ответили, что гмины обеспечивают ее первичный уровень (семейные врачи, амбулатории), больницы и поликлиники работают на уровне повитов.
По словам Ярослава Биттеля, медицина в Польше финансируется централизованно из Национального фонда здравоохранения, куда каждый трудоспособный поляк ежемесячно отчисляет не менее 9 % своих доходов (всего на налоги и обязательные отчисления в Польше уходит около 40 % зарплаты работника). Семейные врачи заключают договора с этим фондом и получают финансирование в зависимости от количества пациентов, которых обслуживает этот врач.
«Считается, что для нормальной организации работы (содержание помещения, зарплата медсестры, собственная зарплата, покупка и обновление оргтехники, инвентаря) семейный врач должен заключить договора на обслуживание с не менее чем тремя тысячами человек. Тогда он будет получать достаточное финансирование», - рассказал эксперт.
Словом, внедряется примерно такая же схема, которую хочет внедрить в Украине наш министр здравоохранения Ульяна Супрун.
Насколько эта схема успешна в Польше, гости не говорили. Но можно предположить, что там с доступностью медобслуживания не все ладно. Ведь во время встречи было сказано, что в Польше есть гмины, где живут около полутора тысяч человек. Это – гмины в Карпатах, на территориях с очень небольшой плотностью населения. Выходит, там – один врач на две гмины?
Если опыт работы польской системы здравоохранения сложно назвать положительным, то однозначно это можно сказать об опыте борьбы с несанкционированными свалками, которые для Херсонской области – просто беда. Страдает от этого и областной центр, и, например, Олешковский район (летом возле села Правые Саги активисты обнаружили закопанные на небольшой глубине немалые «залежи» отходов), и другие территории.
В Польше, как рассказали гости, согласно законодательству, каждая гмина должна иметь соглашение с организацией, вывозящий мусор. Такие договора должно заключать и каждое домохозяйство. Оплата взимается в зависимости от количества людей, живущих в доме или в квартире. Причем, поляки должны выбрасывать мусор только в специальных полиэтиленовых пакетах, которые получают в органах местного самоуправления. На каждом таком пакете – специальный штрих-код. Другие пакеты организации, вывозящие мусор не принимают.
Интересный факт: люди, выбрасывающие мусор в сортированном виде, платят в Польше меньший тариф за вывоз мусора, чем те, кто выбрасывает все вперемешку.
Если же кого-то «засекут» за попыткой избавиться от мусора втихаря, не оплачивая эту услугу, нарушителя ждет нешуточный штраф.
Когда же польским гостям задали вопрос о том, что может быть главным условием для успешности реформ, они ответили:
«Взаимное доверие власти и громады, обеспечивающееся полной прозрачностью работы власти. Когда люди видят, на что расходуется каждый злотый из их налогов, и могут повлиять на этот процесс, они доверяют власти».
Джерело – Вгору
